Wstęp

Każda grupa, która zaczyna tworzyć własne zasady — czy to nieformalne stowarzyszenie, spółdzielnia, czy szerszy projekt samorządowy — prędzej czy później trafia na ten sam dylemat: czy próbować przewidzieć w przepisach każdą możliwą sytuację, czy raczej pisać prawo krótko i ogólnie, a resztę zostawić interpretacji i zdrowemu rozsądkowi?

Pierwsza droga daje pozorne poczucie bezpieczeństwa — „mamy to opisane” — ale kończy się regulaminem, którego nikt nie czyta, bo ma pięćdziesiąt stron i wyjątek od wyjątku. Druga droga jest czytelna i żywa, ale rodzi pytanie: co, gdy pojawi się sytuacja, której twórcy prawa w ogóle nie przewidzieli?

Ten artykuł nie rozstrzyga tego sporu ostatecznie — bo prawdopodobnie nie da się go rozstrzygnąć raz na zawsze. Pokazuje natomiast, że ludzkość zmagała się z nim od tysięcy lat i zostawiła po sobie kilka bardzo konkretnych wskazówek.

---

1. Lekcja z Rzymu: prawo, które rosło, zamiast być zaprojektowane od razu

Rzymianie rzadko bywają doceniani za to, jak bardzo pragmatycznie podeszli do tworzenia prawa. Warto przyjrzeć się trzem etapom tego procesu, bo każdy z nich uczy czegoś innego.

Ustawa XII Tablic (ok. 451–450 p.n.e.) była próbą spisania prawa zwyczajowego w formie krótkiej, publicznie dostępnej listy zasad — właśnie po to, by urzędnicy (patrycjusze) nie mogli go dowolnie interpretować na niekorzyść zwykłych obywateli (plebejuszy). To był ruch w stronę kodyfikacji, ale kodyfikacji minimalnej: dwanaście tablic, nie dwanaście tomów. Dla grupy tworzącej własne prawo to ważna wskazówka — spisanie podstawowych zasad w formie krótkiej i jawnej samo w sobie jest już aktem sprawiedliwości, niezależnie od tego, jak szczegółowe jest to prawo.

Edykt pretorski to z kolei rzymski mechanizm elastyczności. Pretor — urzędnik odpowiedzialny za wymiar sprawiedliwości — na początku swojej rocznej kadencji ogłaszał edykt, w którym opisywał, jakie zasady i jakie środki prawne będzie stosował. Kolejny pretor mógł ten edykt przejąć, zmodyfikować albo dopisać nowe rozwiązania w odpowiedzi na sytuacje, których stare prawo (ius civile) nie przewidywało. W ten sposób obok sztywnego prawa cywilnego wyrosło całe ius honorarium — prawo tworzone niejako „na bieżąco”, przypadek po przypadku, ale w ramach jawnej, powtarzalnej procedury. To jest właściwie prototyp prawa kazusowego wewnątrz systemu, który formalnie był prawem stanowionym.

Corpus Iuris Civilis Justyniana (VI w. n.e.) to już zupełnie inny etap — wielka kodyfikacja, która zebrała kilka wieków rozproszonych ustaw, opinii prawników (responsa prudentium) i edyktów pretorskich w jeden spójny zbiór. Co istotne: ta kodyfikacja nie powstała na starcie systemu, tylko na końcu — jako podsumowanie wieków praktyki. Rzymianie najpierw pozwolili prawu „wyrosnąć” z realnych przypadków, a dopiero potem je usystematyzowali.

Wniosek dla naszej grupy: Rzym nie wybrał między kodyfikacją a elastycznością — rozłożył je w czasie. Krótkie, jawne zasady na starcie (jak XII Tablic), przestrzeń na bieżące doprecyzowywanie w odpowiedzi na realne przypadki (jak edykt pretorski), i dopiero po latach praktyki — uporządkowanie tego w spójną całość (jak kodyfikacja Justyniana). Kodyfikowanie wszystkiego z góry, zanim pojawią się realne przypadki, było dla Rzymian obce — i prawdopodobnie słusznie.

---

2. Prawo kazusowe vs. prawo stanowione

To rozróżnienie odpowiada mniej więcej podziałowi na common law (systemy anglosaskie) i civil law (systemy kontynentalne, w tym polski i szwajcarski).

Prawo kazusowe (precedensowe) — zasady wyłaniają się z rozstrzygnięć konkretnych spraw. Sędzia, rozstrzygając nowy przypadek, jest związany wcześniejszymi wyrokami w podobnych sprawach (zasada stare decisis), ale gdy trafia na sytuację naprawdę nową, tworzy nowy precedens.

• Zalety: prawo dopasowuje się do rzeczywistości, bo powstaje w kontakcie z konkretnymi sytuacjami, a nie w oderwanej od życia sali ustawodawczej. Trudniej o luki, bo każda nowa sytuacja prędzej czy później zostanie rozstrzygnięta i stanie się punktem odniesienia.
• Wady: przewidywalność jest niższa, zwłaszcza dla laika — żeby wiedzieć, „jakie jest prawo”, trzeba czasem przejrzeć dziesiątki wyroków, a nie jeden artykuł ustawy. Rośnie też rola tego, kto akurat sądzi sprawę, i kosztowność sporu (trzeba dotrzeć do prawnika, który zna orzecznictwo).

Prawo stanowione (kodyfikowane) — zasady są z góry spisane przez ustawodawcę, a sędzia (czy inny organ rozstrzygający) ma je stosować, a nie tworzyć.

• Zalety: przewidywalność — każdy, kto przeczyta ustawę, w teorii wie, jakie ma prawa i obowiązki, bez konieczności analizowania wyroków. Łatwiej to prawo zmienić świadomą decyzją, a nie czekać, aż „wyklaruje się” w orzecznictwie.
• Wady: ustawodawca nie jest w stanie przewidzieć wszystkiego, więc pojawiają się luki albo przepisy dopasowane do sytuacji sprzed lat, które nie pasują już do rzeczywistości. Próba „domknięcia” wszystkich luk prowadzi do rozrostu przepisów — a to jest dokładnie napięcie, o którym mówi ten artykuł.

Dla nieformalnej grupy to rozróżnienie jest bardzo praktyczne. Grupa, która nie ma etatowych prawników ani sądu apelacyjnego, nie odtworzy w pełni ani jednego, ani drugiego modelu — ale może świadomie wybrać, w którą stronę chce się przechylić: czy woli krótki regulamin uzupełniany „precedensami” (zapisywanymi decyzjami w konkretnych sprawach, do których można się później odwoływać), czy raczej stara się od razu opisać maksymalnie dużo sytuacji w samym regulaminie. Rzymski model — krótkie zasady + jawnie zapisywane rozstrzygnięcia bieżących przypadków, które z czasem porządkuje się w całość — wydaje się dobrym wzorem pośrednim.

---

3. Studium przypadku: dlaczego szwajcarskie referenda odrzucają złożone reformy

Zamiast zestawiać ze sobą dwa różne kraje, warto pokazać mechanizm na jednym systemie, obserwowanym w czasie — szwajcarskiej reformie emerytalnej. To silniejszy dowód niż porównanie dwóch odmiennych państw, bo eliminuje wszystkie różnice kulturowe czy gospodarcze poza jedną zmienną: złożonością propozycji.

Szwajcarski system emerytalny opiera się na trzech filarach: państwowej, repartycyjnej emeryturze podstawowej (AHV/AVS), obowiązkowej emeryturze pracowniczej (BVG/LPP) i dobrowolnym filarze prywatnym. Każda istotna zmiana w tym systemie prędzej czy później trafia pod referendum, bo obywatele mogą zebrać podpisy i zawiesić ustawę uchwaloną przez parlament. To, co widać w historii tych głosowań, jest bardzo regularne:

• W 2017 r. pakiet reform „Altersvorsorge 2020” — kompleksowa, wieloelementowa reforma łącząca podniesienie wieku emerytalnego kobiet, zmianę stopy przeliczeniowej w BVG i dodatkowe finansowanie AHV — został odrzucony w referendum (ok. 52,7% głosów przeciw). Powiązany z nim odrębny wniosek o dodatkowe finansowanie samej AHV przegrał niemal remisowo (50,0% na 50,0%).
• Kiedy te same tematy wracały pod głosowanie pojedynczo i w prostszej formie, wyborcy byli bardziej skłonni je poprzeć: w 2022 r. przyjęto reformę AHV 21 (wyrównanie wieku emerytalnego kobiet do 65 lat) jako osobne, jasno sformułowane pytanie, a w marcu 2024 r. Szwajcarzy poparli wprowadzenie „trzynastej emerytury” — prostego, jednoznacznego dodatku — mimo że rząd, wszystkie frakcje parlamentarne i związki pracodawców ostrzegały przed brakiem pieniędzy w budżecie.

Widać tu regularność: złożone, wieloczęściowe reformy przegrywają w głosowaniu częściej niż proste, jednowymiarowe propozycje — nawet jeśli ich autorzy uważają je za lepiej zbilansowane merytorycznie. Dla porównania warto tylko krótko wspomnieć o Singapurze: tamtejszy system emerytalno-ubezpieczeniowy (CPF) jest w wielu aspektach bardziej dopracowany ekonomicznie — silniej wiąże wkład ze świadczeniem, w ramach programu CPFIS pozwala inwestować w setki funduszy — ale nigdy nie przechodzi testu referendalnego. Jego złożoność (raport MFW z 2013 r. wprost wskazuje częste zmiany zasad jako źródło niepewności dla uczestników) nigdy nie musiała zdobyć poparcia większości głosujących, więc mogła rosnąć bez ograniczeń, jakie nakłada bezpośrednia kontrola obywateli.

Co to daje Szwajcarom?

Nie dostają systemu obiektywnie optymalnego z punktu widzenia ekonomisty projektującego go od zera — dostają za to system, który każdy głosujący jest w stanie samodzielnie ocenić i za niego wziąć odpowiedzialność. Prostota propozycji poddawanej pod referendum jest tu ceną wejścia do debaty publicznej: jeżeli obywatel nie rozumie, za czym głosuje, demokracja bezpośrednia traci sens. Szwajcarzy zdają się intuicyjnie karać złożoność samą w sobie — niezależnie od tego, czy technicznie jest ona uzasadniona — bo złożoność utrudnia kontrolę.

To jest właśnie mechanizm, który warto świadomie uwzględnić projektując prawo dla grupy opartej na demokracji bezpośredniej: każda reguła, której członkowie nie są w stanie streścić jednym zdaniem, jest kandydatem do odrzucenia lub ignorowania — niezależnie od tego, jak dobrze została skądinąd przemyślana.

---

4. Co dokładnie psuje się, gdy przepisów jest za dużo?

To pytanie zasługuje na osobne rozwinięcie, bo „za dużo prawa” to nie jeden problem, tylko kilka różnych, które warto rozróżniać.

Rozrost biurokracji

To najbardziej namacalny efekt. Polska daje tu twarde dane: firma Grant Thornton od lat liczy strony nowo uchwalanego prawa najwyższej rangi (ustawy, rozporządzenia, umowy międzynarodowe). W 2019 r. było to 21,5 tys. stron rocznie, w rekordowym 2016 r. — ponad 35 tys. stron. W pierwszej połowie 2022 r. powstawało średnio 119 stron nowego prawa dziennie — łącznie 14,5 tys. stron w pół roku, czyli tyle, na czego przeczytanie przeciętny człowiek potrzebowałby niemal 500 godzin. Autorzy tych raportów zwracają uwagę na jeszcze jeden szczegół: rośnie nie tyle liczba samych ustaw, co liczba aktów wykonawczych (rozporządzeń) wydawanych do każdej z nich — w 2022 r. na jedną stronę ustawy przypadało już 7,3 strony rozporządzeń, dwa razy więcej niż wcześniej. To jest istota rozrostu biurokracji: samo prawo rośnie liniowo, ale aparat, który je wykonuje (urzędy, procedury, formularze, kontrole zgodności) rośnie szybciej, bo każdy nowy przepis potrzebuje kogoś, kto go wdroży i wyegzekwuje.

Dla nieformalnej grupy przekłada się to wprost: każda nowa reguła to nie tylko zdanie w regulaminie, ale też ktoś, kto musi tego pilnować, ktoś, kto musi to sprawdzać przy każdej decyzji, i coraz dłuższa lista rzeczy, o których trzeba pamiętać, zanim się cokolwiek zrobi.

Wewnętrzne sprzeczności

Im więcej przepisów, tym trudniej utrzymać ich spójność. Klasyczny prawnik radzi sobie z kolizją norm za pomocą reguł kolizyjnych: lex posterior derogat legi priori (nowsze prawo uchyla starsze), lex specialis derogat legi generali (przepis szczególny ma pierwszeństwo przed ogólnym), hierarchia aktów (ustawa ponad rozporządzeniem). To działa dobrze w teorii, ale w praktyce te reguły same wymagają eksperckiej wiedzy, żeby je zastosować — a to jest dokładnie ten koszt zrozumiałości, o którym mowa w tym artykule. W systemach federalnych problem jest jeszcze bardziej widoczny: w USA zdarza się, że coś jest legalne na poziomie stanowym, a nielegalne na poziomie federalnym (i odwrotnie) — obywatel musi wtedy zgadywać, które prawo faktycznie go dotyczy, bo odpowiedź zależy od tego, czy władza federalna akurat zdecyduje się egzekwować swoje przepisy. Dla małej grupy sprzeczność wygląda skromniej, ale mechanizm jest ten sam: dwa zapisy regulaminu, uchwalone w różnym czasie przez różne osoby, zaczynają się wzajemnie wykluczać, a nikt tego nie zauważa, dopóki nie pojawi się spór.

Inne wady dużej ilości przepisów

• Koszt wejścia i wykluczenie — im więcej trzeba przeczytać i zrozumieć, żeby świadomie uczestniczyć, tym mniej osób realnie to zrobi. W praktyce decyzje zaczynają podejmować ci, którzy mają czas i chęć śledzić szczegóły (albo prawnicy), a reszta głosuje „na zaufanie” albo się wycofuje.
• Fałszywe poczucie bezpieczeństwa — rozbudowany regulamin sprawia wrażenie, że „wszystko jest przewidziane”, co usypia czujność. W praktyce żaden zbiór przepisów nie przewidzi wszystkiego, a złudzenie kompletności jest gorsze niż jawna świadomość luki.
• Trudność w egzekwowaniu — przepis, którego nikt nie czyta, w praktyce nie obowiązuje, niezależnie od tego, czy formalnie jest w mocy. Rozbudowane prawo generuje różnicę między prawem „na papierze” a prawem faktycznie stosowanym.
• Podatność na manipulację — im więcej przepisów i wyjątków, tym łatwiej komuś, kto je dobrze zna, znaleźć lukę albo kombinację przepisów działającą na jego korzyść, kosztem tych, którzy nie mają czasu tak dokładnie tego studiować.
• Sztywność wobec zmiany — rozbudowane, wzajemnie powiązane przepisy trudniej zmienić, bo zmiana jednego miejsca może naruszyć spójność z dziesięcioma innymi. Paradoksalnie, prawo, które miało „przewidzieć wszystko”, staje się mniej elastyczne wobec rzeczywistych zmian.

A jednak — zalety rozbudowanego prawa

Byłoby nieuczciwe przedstawiać tylko wady. Duża szczegółowość przepisów ma realne zalety, i to jest część równowagi, którą trzeba świadomie ważyć, a nie automatycznie odrzucać:

• Przewidywalność w sprawach powtarzalnych — tam, gdzie te same sytuacje zdarzają się często (np. rozliczenia finansowe, terminy, procedury głosowania), szczegółowy przepis eliminuje spory i przyspiesza działanie — nie trzeba za każdym razem dyskutować od nowa.
• Ochrona słabszej strony — ogólne zasady („bądźcie fair”) łatwo naginać na korzyść tego, kto ma więcej władzy czy sprytu w danej chwili. Precyzyjny przepis chroni tego, kto akurat nie ma przewagi w dyskusji.
• Równe traktowanie — szczegółowe reguły ograniczają pole do arbitralnych, przypadkowych decyzji zależnych od tego, kto akurat rozstrzyga sprawę i w jakim jest nastroju.
• Domykanie realnie odkrytych luk — jeśli jakaś sytuacja już się w grupie wydarzyła i wywołała spór, doprecyzowanie przepisu w odpowiedzi na nią (a nie z wyprzedzeniem) jest tanie i uzasadnione — to jest właśnie rzymski model edyktu pretorskiego z sekcji 1.

---

5. Gdzie szukać równowagi?

Skoro rozbudowane prawo ma zarówno realne koszty (biurokracja, sprzeczności, wykluczenie, sztywność, podatność na manipulację), jak i realne zalety (przewidywalność, ochrona słabszej strony, równe traktowanie), równowagi nie da się ustalić raz na zawsze jednym zdaniem. Można ją za to szukać systematycznie, pytając przy każdym nowym przepisie:

1. Czy ta sytuacja już się wydarzyła, czy tylko sobie ją wyobrażamy? Rzymski wzorzec (sekcja 1) i zasada domykania realnych luk (sekcja 4) mówią to samo: przepis pisany „na wszelki wypadek”, pod sytuację, która nigdy się nie zdarzyła, jest zwykle kosztem bez pokrycia. Przepis pisany w odpowiedzi na realny, powtarzający się problem — jest inwestycją.
2. Czy da się to streścić w jednym zdaniu, które przeciętny członek grupy zrozumie bez wyjaśnień? (kryterium z sekcji 3). Jeśli nie — to znak, że albo reguła jest za bardziej złożona niż potrzeba, albo trzeba ją rozbić na kilka osobnych, prostszych decyzji zamiast głosować nad nią w jednym pakiecie.
3. Kto zyskuje na szczególe, a kto na jego braku? Szczegółowy przepis chroni słabszą stronę tam, gdzie bez niego decydowałaby przewaga władzy czy sprytu w danej chwili (zaleta z sekcji 4) — ale tam, gdzie nikomu nic nie grozi, ten sam szczegół tylko podnosi próg wejścia i faworyzuje tych, którzy mają czas go przestudiować.
4. Czy to się powtarza, czy to jednorazowy przypadek? Sprawy powtarzalne (terminy, procedury głosowania, rozliczenia) zasługują na precyzyjny przepis, bo oszczędza to powtarzania tej samej dyskusji. Sprawy jednorazowe lepiej rozstrzygać doraźnie i odnotować jako precedens, niż z góry kodyfikować.
5. Kto będzie to musiał wyegzekwować i ile go to będzie kosztować? Każdy nowy przepis to ktoś, kto musi go pilnować (sekcja 4, rozrost biurokracji). Jeśli grupa nie ma osoby gotowej wziąć na siebie ten koszt, przepis prawdopodobnie zostanie martwy — a martwe przepisy są gorsze niż ich brak, bo tworzą złudzenie, że coś jest uregulowane.
6. Czy nowy przepis jest spójny z tym, co już mamy? Przy każdej zmianie warto świadomie sprawdzić, czy nie tworzy się cichej sprzeczności ze starszym zapisem (sekcja 4) — najlepiej przez utrzymywanie krótkiej listy „zasad nadrzędnych”, którym wszystko inne musi być podporządkowane, zamiast pozwalać przepisom narastać warstwami bez hierarchii.

W praktyce oznacza to konkretny proces, nie tylko filozofię:

• Krótki rdzeń zasad (jak XII Tablic) — spisany jawnie, zrozumiały bez prawnika, zmieniany rzadko i tylko w całości grupy.
• Rejestr precedensów (jak edykt pretorski) — jawnie zapisywane rozstrzygnięcia konkretnych, realnych przypadków, do których można się odwołać, zanim staną się formalnym zapisem w regulaminie.
• Okresowa kodyfikacja (jak Corpus Iuris Civilis) — co jakiś czas przegląd nagromadzonych precedensów i włączenie do rdzenia tylko tych, które faktycznie okazały się trwałe i powtarzalne — reszta odpada.
• Zasada jednego tematu na głosowanie (wniosek ze szwajcarskich referendów) — nie pakietować kilku zmian w jedną decyzję, żeby każdy głosujący realnie rozumiał, za czym głosuje.

Podsumowanie

Historia nie daje gotowej recepty na to, ile prawa spisać z góry, a ile zostawić do rozstrzygnięcia w praktyce — ale daje dość spójny sygnał. Rozbudowane prawo ma realne zalety (przewidywalność w sprawach powtarzalnych, ochronę słabszej strony, równe traktowanie), ale też realne, dobrze udokumentowane koszty: rozrost biurokracji rosnący szybciej niż samo prawo, wewnętrzne sprzeczności trudne do wyłapania nawet dla ekspertów, wykluczenie tych, którzy nie mają czasu śledzić szczegółów, złudne poczucie bezpieczeństwa, trudność w egzekwowaniu i podatność na manipulację przez tych, którzy znają przepisy najlepiej.

Systemy prawne, które przetrwały i dobrze się sprawdziły — od Rzymu po współczesną Szwajcarię — nie próbowały skodyfikować wszystkiego naraz. Budowały krótki, jawny rdzeń zasad, zostawiały sobie legalną drogę do bieżącego doprecyzowywania w konkretnych przypadkach, formalną kodyfikację traktowały jako podsumowanie praktyki, a nie jej substytut — i tam, gdzie decyzję o prawie podejmowali sami zainteresowani (jak w szwajcarskich referendach), systematycznie premiowały proste, pojedyncze decyzje nad złożonymi pakietami. Dla grupy opartej na demokracji bezpośredniej wniosek jest praktyczny: prostota nie jest tylko estetyczną preferencją — jest warunkiem tego, żeby członkowie w ogóle byli w stanie świadomie współtworzyć i kontrolować własne prawo.